完善司法鉴定运行机制的思考与建议

周修友

摘要:以审判为中心的诉讼制度改革,迫切要求建立和完善司法鉴定制度:针对司法鉴定管理与使用相分离的情况,要研究建立司法鉴定使用与管理相衔接的运行机制,以便司法鉴定制度能够在促进公正司法、提高司法公信力、防止冤假错案、维护公民合法权益和社会公平正义中发挥更加重要的作用。以司法鉴定“运行机制”的有关实践为基础,研究在建立统一的司法鉴定管理体制进程中的问题,就进一步改革完善司法鉴定制度和加强改进司法鉴定工作提出相应思考和建议。

关键词:司法鉴定;统一管理;行政审批;技术规范

中图分类号:DF8 

文献标志码:B 

doi10.3969/j.issn1671-2072.2016.04.013

文章编号:1671-2072-(2016)04-0079-05

随着依法治国的深入推进,新一轮司法体制改革正风起云涌。以审判为中心的诉讼制度改革,迫切要求建立和完善司法鉴定制度。党的十八届四中全会提出了“健全司法鉴定统一管理体制”的要求。2015年,中央司法体制改革领导小组又提出了建立司法鉴定运行机制的目标任务。

虽然部分地区已经初步建立了司法鉴定运行机制,但进一步改革完善司法鉴定工作却任重而道远。面临建立统一的司法鉴定管理体制历史重任,如何加强和改进司法鉴定工作引发了笔者的许多思考。

1  改革完善司法鉴定制度的必然性

1.l  改革完善司法鉴定制度的必要性

在上一轮的司法体制改革中,以《关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称“《决定》”)出台为标志,改变了“半个世纪以来的司法实践中自然形成的职权部门分设体制”,确立了建立统一的司法鉴定管理体制的基本框架和基本内容,赋予司法行政部门统一管理司法鉴定的职能。

虽然全国司法鉴定工作已经取得了巨大成效,司法鉴定社会化改革改变了以往司法机关自审自鉴的弊病,但也出现了一些不适应司法机关办案需求的情况,影响诉讼活动的开展,甚至引起一些当事人对法院公信力的质疑,大大妨碍了司法鉴定制度功能的有效发挥。为此,党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“健全统一司法鉴定管理体制”,为下一步司法鉴定制度改革指明了方向。2015年,中央司法体制改革在司法鉴定方面提出三大任务,即研究制定司法鉴定统一管理体制试点方案,建立司法鉴定使用与管理相衔接的运行机制,把环境损害纳入司法鉴定登记管理。2016年,中央政法会议又专门提出要制定健全统一司法鉴定管理体制的实施意见。

1.2  改革完善司法鉴定制度的重要性

司法鉴定制度是中国特色社会主义司法制度的组成部分,是司法活动顺利进行的重要保障,是维护社会和谐稳定的重要力量。虽然司法鉴定在国家的法律工作中所占的“市场份额”小、牵涉面也不大,一般只会涉及到一部分群众。但是,一旦牵涉了司法鉴定,那就非常复杂,如果按照每件司法鉴定业务牵涉两三个家庭10人计算,全国每年至少涉及有18002000万人的切身利益。这是一个非常大的民生工程和民心工程。我们应当要有这样一种民生意识和紧迫感,在思想上更加高度重视司法鉴定工作,深入推进司法鉴定改革发展。

1.3  改革完善司法鉴定制度的现实性

现实中在对待司法鉴定的问题上,政法部门都各自强调自己的特殊性。如,最高人民法院对法院系统的“对外委托”有特殊规定,公安、检院、国安还有根据侦查工作需要设立的特殊职能司法鉴定机构。这些都是造成司法鉴定实施、使用、管理工作相分离,不能有效衔接正常运转的重要原因。我国现行的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都把“鉴定意见”作为一种法定证据种类,《刑事诉讼法》就侦查机关的职能鉴定机构已经做过的司法鉴定需要重新鉴定时,就必须按照社会鉴定机构的程序规则执行。例如,重庆市司法局会同重庆市高法院、市检察院、市公安局、市国安局共同研制的《关于推进司法鉴定工作的若干意见》指出,不要过多强调各自工作的特殊性……争取在共同的法治轨道上依法推进司法鉴定工作。

过去十年,在《决定》实施中,各级司法鉴定管理部门付出了许多艰辛的劳动。但一些鉴定意见使用部门在司法鉴定问题上却没有进步,一些司法执法人员对司法鉴定工作的认识水平还不高。如重庆某法官说:“法官们在大学时没有学过司法鉴定.到单位后也没有受到过有关司法鉴定的培训。”这些问题很大程度上导致了司法鉴定制度功能未能有效发挥。鉴定意见使用部门不仅是司法鉴定的使用者,也是司法鉴定工作的参与者和管理者。对此,笔者认为,在司法鉴定运行机制中,我们应侧重对鉴定意见使用部门提出若干要求:平等地与司法鉴定机构做好委托受理工作,协助质证和确认鉴定材料;组织当事人依法参与司法鉴定,引导做好司法鉴定费、出庭作证费交纳工作;认真做好司法鉴定信访投诉工作,防止形成“鉴闹”势头,扰乱司法鉴定秩序。

2  司法鉴定管理工作中的困境

2.1  司法鉴定领域的社会治理工作的复杂性

集中了科学技术、法律实务、群众问题、政治稳定为一体的司法鉴定制度,在国家治理和社会治理中也是最为复杂的一环。比如,重庆司法鉴定业务已经涉及到了30多个行业,覆盖了社会管理的主要领域。此外,司法鉴定机构和司法鉴定人还积极参与公共事务,探索处置应对重大情况的途径和机制。

司法鉴定涉及到的政府部门非常多,不仅仅是司法行政部门,也有司法机关和侦查机关,还有其他行业主管部门和业务主管部门。在司法鉴定具体的问题上,要正确处理好司法鉴定与行政鉴定、科技鉴定、行业鉴定、业务鉴定的关系。不仅是法律诉讼活动,还有仲裁、公证、人民调解等非诉案件,以及司法会计、工程造价、资产评估、农村土地流转、文物古迹鉴定、知识产权鉴定、保险理赔等,甚至在交通事故、环境污染、医疗损害、职工工伤、房屋拆迁等维护群众合法权益中也都有司法鉴定服务。司法鉴定本身全过程的复杂性,以及司法鉴定制度既涉及法律诉讼、又涉及行政管理,还有程序规范和技术标准等等,从而导致了司法鉴定管理工作的复杂性。

2.2  司法鉴定科学技术目前的落后性

司法鉴定是集中鉴定技术、法律实务为一体的法律实证活动,是一个国家、一个地区法律技术水平的集中体现。长期以来,我国取得较好成效的司法鉴定机构大多数只能依托高校、科研单位和大中型医院设立。例如,2012年,重庆市司法局提出建设区域性“司法鉴定中心”奋斗目标,就是要以加强司法鉴定科技工作为出发点,大力推进司法鉴定科技工作,推动科技进步。

虽然司法鉴定科技水平有了大幅度提高,但与经济社会的快速发展和人民群众的司法鉴定需求还不相适应。例如,中央和重庆的“十三五规划”中涉及到的司法鉴定领域、司法鉴定项目非常广泛,包含装备制造、互联网+、知识产权、环境损害、农村土地流转的价值评估等等。此外.群众信访投诉多、疑惑咨询多,也说明了司法鉴定行业科技水平不高。

2.3  司法鉴定管理工作的相对滞后性

按《决定》和《司法鉴定机构登记管理办法》,申办司法鉴定机构的门槛太低,取得司法鉴定人资格也相对容易,从而导致大量的资质条件较差的企业纷纷涌入.影响了司法鉴定行业的健康发展。司法鉴定淘汰退出机制不健全,只依靠市场经济调节配置社会资源的审批模式,必然会造成司法鉴定机构“小而全”、低水平建设、重复建设,法庭真正需要的司法鉴定机构却难以扩大发展,不利于建设高效、权威的司法鉴定机制。司法部从严审批司法鉴定机构的要求与国家简化行政审批的总体要求是有较大差异的:国务院对于行政审批问题的普遍性要求是“降低门槛”,方便民生,促进和搞活市场经济;而司法部对于新申请设立司法鉴定机构则坚持高起点、高层次、高水平要求,引导和鼓励依托高等院校、科研单位等优质资源建立司法鉴定机构,提高司法鉴定质量,满足审判需求。特别是新设立司法鉴定机构如果实行网上审批,估计良莠不齐的机构将会大量涌入,结构性失衡矛盾无法解决,恶性竞争必将继续影响司法公正。司法鉴定工作摊子大、战线长,安全工作任务十分繁重,尤其是《决定》没有明确将“其他类”纳入统一登记管理范畴,谁审批、谁主管、谁负责,风险高、责任重,管理干部有畏难情绪,尽管法庭和群众对“其他类”司法鉴定有强烈需求,但管理部门也不敢大力发展“其他类”鉴定机构。虽然司法部现行的发展要求符合行业发展规律,但缺少法定依据,司法鉴定行政审批工作陷入“批与不批”左右为难的“两难”境地。现行司法鉴定审批制度在一定程度上,落后于司法鉴定行业发展形势和社会对司法鉴定的需求。

2.4  部分当事人对社会公正追求的超现实性

公平正义受到一定时期生产力发展水平和与之相适应的上层建筑发展状况所制约。满足公民对社会公平正义的要求,必须具备较高的经济发展水平和较好的物质条件。但在当前,部分当事人对公平正义,尤其是对自己利益的追求超越了现实生产力发展水平。部分当事人出于对不正当诉讼利益的追求,一再要求撤销鉴定意见进行重新鉴定、补充鉴定,司法鉴定信访投诉和复议诉讼大幅度上升,干扰了正常的司法鉴定工作。司法鉴定人或近亲属、管理干部因此而受到当事人非法侵害或无理取闹,迫切需要人民法院、人民检察院、公安机关或者纪检监察部门依法采取保护措施。

公平不是平均,也不是相等。建设一个公平正义的社会,需要全社会长期共同努力。要充分考虑到当前我国正处于社会主义初级阶段的实际,既尽力而为,努力在现有条件下大力促进社会的公平正义;又量力而行,不去超越目前的发展阶段,能做的先做,不能做到的等条件成熟后再做,逐步实现社会的公平正义。要努力发展经济最大限度地提高社会物质生活水平,为实现公平正义奠定必要的物质基础。

3  改革完善司法鉴定制度的理念

3.1  司法鉴定制度要体现对社会公正的最高目标追求

公平正义的治国理念要求各级司法执法机关必须坚持执法为民、公正司法,努力让人民群众在每一起司法案件中都感受到社会的公平正义。

公正司法鉴定原则是司法鉴定的基本原则,是司法鉴定立法管理实施和适用应当遵循的基本准则,集中体现了司法鉴定的法律依据、法理依据、实践依据,贯穿于司法鉴定的全过程及各方面,为司法鉴定活动规范提供了基本价值取向,对司法鉴定活动具有普遍指导意义。司法鉴定工作只有准确理解、把握公平正义的深刻内涵和基本要求,才能切实承担起维护社会公平正义的职责使命。今后我们改革完善司法鉴定制度,必须把追求社会公平正义作为最高的价值目标,充分体现公正司法、科学鉴定意识。

3.2  通过司法鉴定制度顶层设计进一步调整好不同群体的利益关系

统一司法鉴定管理是大趋势,这是一个国家法制统一的性质所决定的。但在司法鉴定实践中,客观上存在着司法鉴定当事人、司法鉴定委托(使用)单位、司法鉴定机构和司法鉴定人、司法鉴定管理者等四大群体。从社会管理学的角度来讲,可以分为涉及司法鉴定的群众,与司法鉴定委托(使用)单位、司法鉴定机构和司法鉴定人、司法鉴定管理工作者这两大群体,即管理者、被管理者两大阵营。辩证地看,在任何一件司法鉴定案例中,这两大阵营始终存在着管理与被管理之间的矛盾。从社会公平的角度而言,都要顾及这两大阵营四个群体之间的利益。这就需要对这两大阵营四个群体的责任、权利等进行充分考虑,尽最大可能使他们的责、权、利对等。这才是司法鉴定管理追求的最高目标。所以,司法鉴定法律法规就要尽最大责任调整好、协调好这两大阵营四种人群的利益关系,寻求各方利益的均衡发展。

此外,我们还应当考虑,建立和完善司法鉴定信访投诉和复议诉讼相关制度,加速司法鉴定投诉处理工作法治化进程。加强司法鉴定信访投诉预防化解工作,严肃查处和集中解决司法鉴定行业的各种问题。

3.3  司法鉴定制度要推动司法鉴定公共服务体系建设

司法鉴定工作总体上要把握建设完备的司法鉴定公共服务体系。从立法技术上来讲,要体现法律制度的工具性和可操作性。为此,我们要通过对司法鉴定制度的精心设计,最终推动建立健全以国家级司法鉴定机构为龙头、以高资质高水平公共司法鉴定机构为支撑、其他司法鉴定机构为基础的司法鉴定公共服务体系。

这次司法鉴定体制改革,要进一步提升司法鉴定法律服务功能,使司法鉴定不仅要保障诉讼活动的顺利开展,还要在仲裁、公证、人民调解等非诉案件,以及交通事故、环境污染、保险理赔、医疗损害、职工工伤、房屋拆迁等矛盾纠纷化解中增强司法鉴定的服务能力,探索司法鉴定参与应对和处置重大情况的途径和机制。

3.4  通过对司法鉴定法律制度的设计弥补当前司法鉴定技术上的不足

为促使司法鉴定的有效运转,我们可以促使司法鉴定行政主管部门从司法鉴定机构和司法鉴定人的登记管理、资质评估、质量建设、诚信评价、检查考核等情况,以及执业纪律和职业道德等方面,加强监督管理。希望各部门要在建立交流协作机制、加强监督管理等方面加强协作,定期召开联席会议,协商解决重大问题。要在现行框架下,努力构建司法鉴定运行机制“l+x”模式,“1”即“运行机制”的总体框架,“x”即构建司法鉴定信息平台共享司法鉴定资源,加强司法鉴定人队伍建设,加强司法鉴定法规建设,加强司法鉴定标准和行业规范建设,建立司法鉴定重大突发事件应急联动机制,做好重大情况预防管控处置工作,等等。

4  完善司法鉴定制度相关措施

4.1  建立完善统一的司法鉴定管理体制机制

加强司法部、省市区司法厅(局)、地市区(县)司法局三级管理体系建设,进一步合理划分三级管理职能职责,抓好省市、区(县)两级管理机构和管理干部配置工作,强化司法鉴定管理职能。

进一步完善行政管理与行业自律“相结合”的统一管理机制,进一步明确司法鉴定行业协会职责,加强司法鉴定行政管理部门对行业协会的监督指导,建立完善“两结合”机制,防止出现各自为政的“两张皮”现象,探索既分开又结合的良好实现形式。

进一步完善司法行政部门与侦查机关“相结合”的统一管理机制,共同做好侦查机关鉴定机构备案登记和名册编制工作。我们可以推动职能司法鉴定机构与社会司法鉴定机构总体平衡发展,实现整个司法鉴定事业的可持续进步。

进一步完善司法行政部门与其他行业主管部门“相补充”的统一管理机制,建立司法鉴定行业主管部门与其他业务主管部门之间“相支持”的多重管理机制。

加快建立和启动实施司法鉴定运行机制,推动人民法院等司法鉴定使用部门认真做好司法鉴定工作。加强与人民法院、仲裁委员会、行政执法部门等司法鉴定意见使用单位协商、建立信息交流反馈制度,共同协商解决司法鉴定问题。

4.2  完善司法鉴定行政审批制度

改革司法鉴定机构审批方式。笔者建议,将司法鉴定审批定位为法律保障制度和法律辅助制度。同时,司法行政机关应当根据社会发展实际,结合诉讼需求,根据地区和行业的发展有计划地设置司法鉴定机构,形成合理布局

健全司法鉴定审批法规。笔者建议,尽快对“两个登记办法”等司法鉴定行政审批法律法规进行修改,按照“统筹规划,合理布局、总量控制,有序发展”原则,加强宏观调控,提高准入门槛,对新设立的司法鉴定机构要探索实行司法鉴定专家评审制度。出台规范性文件,建立于行政许可相匹配的退出机制,适应司法鉴定工作发展新形势。

制定司法鉴定发展规划。笔者建议,出台“以国家级司法鉴定为龙头,以高资质高水平公共司法鉴定机构为支撑,其他机构为基础的司法鉴定公共服务体系”发展规划,推动司法鉴定机构向高度专业化、技术高新化、规模集约化方向发展,支持各地依托优质资源走向内涵式发展道路,尤其是鼓励高等院校和科研单位司法鉴定机构利用人才优势和仪器设备优势转型升级,充分利用“十三五”发展机遇期的大好时机争取有突破性发展。

拓展司法鉴定审批范围。根据各省市“其他类”司法鉴定机构蓬勃发展现状,笔者建议,司法部、最高人民法院、最高人民检察院相互协商,积极拓展司法鉴定法律服务领域,明确“其他类”司法鉴定登记范围,由省级司法行政部门进行统一登记管理,统筹推进“三大类”和“其他类”均衡发展,满足诉讼需求。

4.3  加强司法鉴定法律制度体系和技术规范建设

推动国家司法鉴定立法工作,以法律形式推动建立司法鉴定统一管理体制,加强刑诉法、民诉法和行政诉讼法配套制度建设。

完善司法鉴定执业规范和技术标准体系,针对实践比较突出的几类问题,建议司法部指导各省市区行业协会做好建设工程、医疗过错、环境损害、精神疾病司法鉴定等技术规范研制工作。

进一步建立司法鉴定国际化合作交流机制,大力发展司法鉴定涉外业务,确保我国司法鉴定技术和管理水平的先进性。

4.4  完善司法鉴定质量考核评价机制

根据《司法鉴定机构内部管理规范》,健全司法鉴定执业规范、执业责任、执业监督、执业保障制度,加快建立包括自身评价、同行专家评价、第三方评价、诉讼对方评价、法庭评价等内容在内的科学合理的评价机制。

坚持以质量管理为核心,以资质管理为基础,全面推进认证认可和能力验证,建立完善并有效运行质量控制体系。

4.5加强司法鉴定体制改革发展的保障力度

进一步改善组织保障条件。由于司法鉴定涉及法院、检察院、公安、国安、司法行政、物价管理、卫生管理等部门,为推动司法鉴定管理体制改革,应当推动建立全国和省级司法鉴定工作领导小组,统筹协调解决行业发展问题。司法鉴定工作领导小组在司法行政部门下设办公室,具体处理日常事务和发挥牵头作用。在司法鉴定工作领导小组下面搭建四个平台:司法鉴定行业改革发展指导平台(司法鉴定工作专家咨询委员会)、司法鉴定技术支撑平台(司法鉴定技术标准专业委员会)、司法鉴定理论与实务研究平台(证据科学与司法鉴定研究学会)、司法鉴定争议调处平台(司法鉴定专家委员会)。

进一步改善政策保障条件。“保本微利”的司法鉴定行业提供的产品具有公益性质,应当由公共财政保障,因此应加大政府和社会的投入。建议协调相关部门给予重点司法鉴定机构经费扶持,加快建设重点司法鉴定机构和证据科学技术重点实验室;探索司法鉴定人执业保险和司法鉴定行业风险金制度;加强司法鉴定基础设施建设;推动国家设立司法鉴定科研专项课题基金,促进司法鉴定科研成果“产业化”,给予科研者物质和精神鼓励;建立政府购买服务机制,实行司法鉴定法律援助制度,推动建立公益性法律服务补偿机制;加强司法鉴定信息化建设。

进一步改善人才保障条件。为改变司法鉴定人“老龄化”现象,建立司法鉴定人助理制度,加强人才梯队建设。普通高等院校设立司法鉴定专业,加强司法鉴定人才分类培训工作。建议将司法鉴定人职称评定纳入人事序列,完善司法鉴定人职业资格制度。加强教育培训工作,重点开展好转岗培训和司法鉴定机构负责人培训,增强司法鉴定行业的整体水平和核心鉴定能力,提高依法治国、依法治理的服务能力。

收稿日期:2016-02-16

作者简介:周修友(1964-),男,处长,主要从事司法鉴定管理工作。E-mail67761153@sina.com


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